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No início dos anos de 1960, começaram a surgir os grandes problemas urbanos no Brasil, desencadeados, em especial, por um elevado nível de migração de pessoas do meio rural para o urbano. Esse deslocamento gerou um substancial aumento populacional nas cidades, sem que o perímetro urbano tivesse estrutura e condições de abrigar tamanha quantidade de novos habitantes. Nesse contexto, era notória a necessidade de uma imediata ação estatal em prol da devida e qualificada reestruturação das cidades, buscando o mínimo de planejamento como forma de atenuar o caos urbano.(1)

Em 1963, o Encontro Nacional de Arquitetos, que contou com a participação ou representação de profissionais de outras categorias, lançou um tema, até então, inédito nos debates acerca das Reformas de Base: a Reforma Urbana (2). Naquele mesmo ano, o governo João Goulart promoveu o Seminário Nacional de Habitação e Reforma Urbana, ocasião que foram criados o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), o Banco Nacional de Habitação (BNH), e a instituição do Sistema Financeiro da Habitação (SFH)(3).

Já em 1964, com a instauração do regime militar, o BNH passou a ser utilizado como uma resposta do governo à forte crise de moradia que acometia o País, sendo um instrumento essencial para a implantação de políticas e ações de desenvolvimento urbano. Entre 1964 e 1985, o BNH e o SFH construíram mais de quatro milhões de residências e estabeleceram os principais sistemas de saneamento do País:

O Sistema Brasileiro de Habitação (SFH) se estrutura com vultosos recursos gerados pela criação, em 1967, do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), alimentado pela poupança compulsória de todos os assalariados brasileiros, que veio se somar aos recursos da poupança voluntária, que formou o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE). […] o Sistema Financeiro da Habitação financiou a construção de 4,3 milhões de unidades novas, das quais 2,4 com recursos do FGTS, para o setor popular, e 1,9 milhões com recursos do SBPE, para o mercado de habitação para a classe média […]. Além disto, foi notável o papel no SFH no saneamento, com destaque para o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), que foi decisivo na extraordinária expansão das redes de água e esgoto que ocorreu nas principais cidades brasileiras. (4)

Esta política habitacional ativou a economia do País, por meio da geração de empregos e do fortalecimento do setor da construção civil, transformando-se em um dos elementos centrais da estratégia do governo militar. Entretanto, a produção de conjuntos habitacionais populares submetia seus moradores ao sacrifício de viverem “fora da cidade”, com acesso restrito aos serviços públicos mais simples, em detrimento ao adequado desenvolvimento urbano.

Somada à política de promoção de moradias, a contar de 1964, a ação do Estado em nível de planejamento econômico e regional passa a ser concentrada, o que culminou com a criação de diversos órgãos vinculados ao Executivo:

De modo mais ou menos semelhante ao que ocorreu durante o “Estado Novo”, o avanço da centralização se passava a partir da alegada “necessidade” do governo de coordenar as suas políticas econômicas e a ação estatal em geral, recorrendo com frequência à montagem de “superórgãos” do aparelho estatal incumbidos de integrar órgãos e políticas menores. É sob essa perspectiva que deve ser interpretada a criação do Ministério do Planejamento e Coordenação Econômica, logo no início do primeiro ano de governo militar. (5)

A criação desses órgãos, contudo, não garantiu a correta prestação de seus respectivos serviços. Em que pese o envolvimento direto e indireto de uma série de setores e do prestígio obtido pelo planejamento urbano, ironicamente, esse período foi marcado, principalmente, pela sua ineficácia:

[…] a aplicação destes planos a uma parte das cidades ignorou as condições de assentamento e as necessidades de grande maioria da população urbana, relegada à ocupação ilegal e clandestina das encostas e baixadas das periferias ou, em menor escala, aos cortiços em áreas centrais abandonadas. (6)

O objetivo das intervenções estatais era criar uma política capaz de mudar o padrão de produção das cidades, sendo em 1964 que o mercado de promoção imobiliária se consolidou em fase de uma explosão de imóveis oriundos daqueles programas governamentais. (7)

Contudo, o financiamento imobiliário não resultou da democratização do acesso à terra, por meio da instituição da função social da propriedade. Se, de um lado da cidade, as castas mais ricas bancavam o boom imobiliário – caracterizado pela verticalização das metrópoles –, do outro, uma parcela da população era amontoada em conjuntos habitacionais populares, erguidos em áreas sem prévia regularização do solo, comprometendo, desde logo, a subsistência de seus moradores.

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Favela Buraco do Peru – Belo Horizonte – 1965

A estratégia de fazer uma reforma urbana paradoxal – com apartamentos para a classe média e casebres para as classes hipossuficientes – deu certo enquanto o modelo econômico se manteve em alta, porém, fez um grande número de pessoas sem acesso a direitos sociais e civis básicos, como legislação trabalhista, previdência social, moradia e saneamento:

Nessas décadas, conhecidas como “décadas perdidas”, a concentração da pobreza é urbana. Pela primeira vez em sua história, o Brasil tem multidões, que assumem números inéditos, concentradas em vastas regiões – morros, alagados, várzeas ou mesmo planícies – marcadas pela pobreza homogênea […]. As décadas perdidas não são as únicas a registrarem as origens do que podemos chamar de tragédia urbana brasileira – enchentes, desmoronamento, poluição dos recursos hídricos, poluição do ar, impermeabilização da superfície do solo, desmatamento, congestionamento habitacional, reincidência de epidemias, violência etc. O crescimento urbano sempre se deu com exclusão social, desde a emergência do trabalhador livre na sociedade brasileira, que é quando às cidades tendem a ganhar nova dimensão e tem início o problema da habitação. (8)

Em meio ao caos e, apesar da repressão, os movimentos sociais jamais deixaram de se organizar, ainda que timidamente:

De fato, apesar da repressão aos movimentos populares nos anos de chumbo da Ditadura, os movimentos de moradores de loteamentos irregulares e o Movimento de Defesa dos Favelados (este em caráter nacional) já atuavam desde meados da década de 1970. Nessa época, em que o Brasil viveu um processo de expansão das periferias acompanhado por sérios problemas urbanos, apareceu uma infinidade de movimentos espontâneos que, com o apoio da Igreja Católica, de profissionais e entidades comprometidas ou de outros movimentos populares, se articularam no bairro, na favela e em determinadas regiões das cidades e lutaram por melhores condições de vida. (9)

Em nível nacional, a organização se aprofunda na crítica à política habitacional oficial do governo federal, até então embasada pela exclusão das famílias mais pobres e pela dificuldade de acesso aos serviços e recursos públicos. A partir dos anos 1980, a crise do modelo econômico instaurado no regime militar gerou recessão, inflação, desemprego e sucessiva queda dos níveis salariais. A franca decadência repercutiu no SFH, reduzindo sua capacidade de investimento, fato que gerou uma grande mobilização popular:

Vivia-se o clima da luta pelas eleições diretas para Presidente e pela Constituinte, com grande mobilização popular, e a oposição BNH se inseria no combate à ditadura. Neste contexto, organizou-se, por um lado, o movimento de moradia e dos sem terra (urbano), que reunia os que não conseguiam ter acesso a um financiamento da casa própria e, por outro, o Movimento Nacional dos Mutuários que agregava mutuários de baixa renda e classe média, incapacitados de pagar a prestação da sonhada casa própria. Ambos criticavam o caráter financeiro do SFH e pediam mudanças. […] Uma redução drástica do valor das prestações, adotado pelo regime para fazer frente às críticas, gerou um enorme rombo no Sistema Financeiro, com graves consequências futuras, sem amainar o tom das críticas. (10)

Nesse contexto, a luta iniciada no início dos anos de 1960 foi retomada e afirmada a partir de 1980, com o surgimento do Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Os fundamentos do MNRF estavam definidos na sua própria denominação, e o objetivo era discutir, articular e elaborar uma proposta global sobre a questão urbana no país com vistas à nova constituição.

 

 

Por Renata Piroli Mascarello

Universidade de Caxias do Sul – Mestranda e Graduada em Direito – Bolsista CAPES

 


 

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Retirado do artigo “A atuação dos movimentos sociais na recente luta pela reforma urbana no Brasil” publicado no livro “Direito e Marxismo: economia globalizada, mobilização popular e políticas sociais”

(1) GRAZIA, Grazia de. Estatuto da Cidade: uma longa história com vitórias e derrotas. In: OSÓRIO, L. M. (Org.). Estatuto da Cidade e reforma urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre: S. A. Fabris, 2002. p. 19.
(2) BRASIL. Ministério das Cidades; MARICATO, Ermínia. Política nacional de desenvolvimento urbano. Brasília: Ministério das Cidades, 2004. p. 11. (Cadernos MCidades; 1).
(3) MOREIRA, Mariana. A história do Estatuto da Cidade. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio. Estatuto da cidade: comentários à Lei Federal 10.257/2001. 2. ed. São Paulo: SBDP, 2006. p. 28.
(4) BONDUKI, Nabil. Política habitacional e inclusão social no Brasil: revisão histórica e novas perspectivas no governo Lula. Revista Eletrônica de Arquitetura. Mestrado em Arquitetura e Urbanismo da Universidade São Judas Tadeu, São Paulo. n. 1, p. 73, 2008. Disponível em: <http://www.usjt.br/arq.urb/numero_01.html>. Acesso em: 28 abr. 2013.
(5) COSTA, Wanderley Messias da. O Estado e as políticas territoriais no Brasil. 10. ed. São Paulo: Contexto, 2001. p. 62.
(6) BRASIL. Ministério das Cidades; MARICATO, Ermínia. Política nacional de desenvolvimento urbano. Brasília: Ministério das Cidades, 2004. p. 9. (Cadernos MCidades ; 1).
(7) MARICATO, Ermínia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Petrópolis: Vozes, 2001. p. 20-21.
(8) Ibidem, p. 20-22.
(9) RODRIGUES, Evaniza; BARBOSA, Benedito Roberto. Movimentos populares e o Estatuto da Cidade. Disponível em: < http://www.conselhos.mg.gov.br/uploads/24/02.pdf>. Acesso em: 3 abr. 2013.
(10) BONDUKI, op. cit., p. 75. Disponível em: <http://www.usjt.br/arq.urb/numero_01.html> Acesso em: 28 abr. 2013.

 

 



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